Regjeringen sendte 16.12.2015 ut et høringsnotat med forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene. Høringsfristen er 01.03.2016.
Forslaget inneholder nye kostnadsnøkler pluss signaler om en del øvrige endringer, som vil få merkbar effekt for hvordan den samlede kommunerammen blir fordelt kommunene imellom. Tanken er at endringene skal innarbeides i kommuneproposisjonen for 2017 som framlegges mai 2016, og skal tre i kraft fra 2017 av.
Endrede kostnadsnøkler
Innbyggertilskuddet fordeles kommunene imellom ved hjelp av kostnadsnøkler som i prinsippet skal reflektere ulikheter i kommunenes utgiftsbehov. Tanken er at ulikhetene i objektive utgiftsbehov skal kompenseres slik at kommunene skal ha de samme muligheter for å tilby likeverdige velferdstjenester. Det gjøres ved at en gjennomfører økonometriske analyser for å avdekke slike objektive ulikheter, og disse estimeringsresultatene brukes til å fastlegge kostnadsnøklene.
Forrige revisjon fant sted i 2011. De endringer som nå foreslås skal i prinsippet reflektere faktiske endringer i utgiftsbehovene. Det forutsetter at estimeringen er utført faglig tilfredsstillende.
Hovedtyngden av kostnadsnøklene avspeiler befolkningens aldersfordeling. Høyere andel eldre øker utgiftsbehovet per innbygger, og det samme gjør høyere andel personer i skolealder. Så er det en del nøkler som avspeiler sosiale strukturer ut over aldersfordeling, slik som andel uføre, flyktninger, aleneboere, barn med enslige forsørgere etc. som også har betydning for utgiftsbehovene..
En det kriterier reflekterer bosettingsmønster og kommunestørrelse. I dag er det ett basiskriterium og to kriterier for reiseavstand. Basiskriteriet skal reflektere at deler av administrasjonsutgiftene både samlet og på tjenestenivå er uavhengig av tjenesteomfanget, slik at små kommuner har høyere utgifter per innbygger enn større kommuner. Reiseavstandskriteriet er nå fordelt på to aspekter, et kriterium for reiseavstand innen soner (basert på grunnkretser) og ett kriterium basert på reiseavstand til nabosoner. Svakt estimeringsgrunnlag har gjort at nøkkelen er den samme for sone- og nabokriteriene, men kriterieverdien for den enkelte kommune vil variere. Disse kriteriene skal for den enkelte tjeneste fange opp hvilke ekstrakostnader en får når spredtbygde kommuner må overkomme større avstandsulemper per innbygger enn tettere befolkede kommuner.
Tabell 1:
Høringsnotatets forslag til endringer i kostnadsnøkler etter hovedgrupper
| Nøkler for 2016 | Forslag til nye nøkler | |
| Aldersstruktur | 0,6961 | 0,7189 |
| Sosiale kriterier | 0,2520 | 0,2343 |
| Landbrukskriteriet | 0,0029 | 0,0022 |
| Bosettingskriterier | 0,0490 | 0,0446 |
| Sum | 1,0000 | 1,0000 |
Aldersstruktur foreslås vektlagt sterkere, og sosiale kriterier, bosettingskriterier og landbrukskriteriet vektlagt svakere. Bosettingskriteriene får en samlet vektreduksjon på om lag 9 prosent sammenliknet med dagens kostnadsnøkler.
Et viktig spørsmål er hvorvidt slike endringer reflekterer faktiske endringer i kommunenes utgiftsbehov eller om de skyldes endringer i departementets metode for anslå kostnadsnøklene. Dersom endringene skyldes endret metodikk fra departementets side uavhengig av strukturendringer bør en vurdere i hvilken grad slike metodeendringer er faglig eller politisk begrunnet.
Historisk oversikt over endringene i bosettingskriteriene
Den første gjennomgripende revisjon av inntektssystemet fant sted i 1997, basert på en utredning av det såkalte Rattsø-utvalget (NOU 1996:1). Utvalget gjennomførte en rekke sektoranalyser hvor en for hver tjenestesektor gjennomførte en regresjonsberegning for å anslå hvor mye de ulike kriteriene hadde å si for utgiftsbehovet. Resultatet ble at en reduserte bosettingskriteriene vesentlig, ut fra at regresjonene ikke fant at disse hadde så stor betydning som inntektssystemet tidligere hadde forutsatt.
Tabell 2:
Rattsø-utvalgets forslag til endringer i kostnadsnøklene etter hovedgrupper
| Nøkler 1996 | Forslag nye nøkler | |
| Aldersstruktur | 0,4730 | 0,7800 |
| Sosiale kriterier | 0,4460 | 0,1520 |
| Bosettingskriterier | 0,0810 | 0,0680 |
| Sum | 1,0000 | 1,0000 |
Det er basistillegget (som gis med likt beløp per kommune) som står for nedgangen blant bosettingskriteriene. Det reduseres med mer enn det halve, fra 0,056 til 0,026. Så skjer det en viss økning i reisetidskriteriet slik at nedgangen for bosettingskriteriene samlet blir mer beskjeden. Regjeringen valgte ved innføringen i 1997 å øke kriteriet for bosatt spredt med 0,003 sammenliknet med Rattsø-utvalgets forslag mot tilsvarende reduksjon for innbyggere 7-15 år, for øvrig ble utvalgets forslag til nye utgiftsnøkler gjennomført fullt ut. Samtidig ble det innført et nytt regionaltilskudd utenfor utgiftsutjevningen som en motvekt mot utvalgets nedskalering av de regionale kostnadsnøklene.
Utvalgets analyser ble gjenstand for sterk faglig kritikk på flere områder. Analysen for grunnskolens del var inkonsistent, ved at en i regresjonen sammenblandet utgifter per elev med utgifter per innbygger slik at resultatene ble misvisende (Mønnesland 1996, Toresen 1996). Så ble det påpekt at når de samme faktorene påvirker flere sektorer vil den tverrsektorielle sammenhengen ikke bli fanget opp gjennom partielle sektoranalyser. Slike analyser får heller ikke tatt hensyn til at utgiftsnivået i en sektor vil påvirke hva som er til disposisjon i de øvrige sektorene. Det gir en systematisk skjevhet i resultatene. Eneste seriøse måten å håndtere dette på er å gjennomføre simultane analyser hvor en får fram sammenhengen mellom ressursbruken i de ulike tjenestesektorene (Schweder 1996a og 1996b)
Denne kritikken av Rattsø-utvalgets beregninger ble det ikke tatt hensyn til. Departementet valgte å implementere utvalgets resultater med de regnefeil som der forelå.
Inntektssystemets samlede kostnadsnøkkel er en sammenveining av sektornøkler hvor de enkelte tjenestesektorenes budsjettandel benyttes ved vektingen. Her vil bl.a. bosettingsrelaterte faktorer påvirke flere sektorer samtidig. Partiell estimering sektor for sektor vil systematisk gi for lave effektanslag for disse faktorene.
Flere fagmiljøer har arbeidet med simultane analysemetoder for å overkomme de skjevheter en får ved å estimere partielle sektor-relasjoner uavhengig av hverandre. Statistisk sentralbyrå hadde alt i 1997 utviklet en simultan analysemodell, KOMMODE, for å beregne simultane regresjoner hvor en tok hensyn til sektorsammenhenger, herunder felles budsjettbetingelser for den samlede kommuneøkonomi (Aaberge og Langørgen 1997). Modellen er deretter jevnlig oppdatert og videreutviklet (se bl.a. Langørgen og Aaberge 2001).
Nytt utvalg, Borge-utvalget
Da inntektssystemet skulle revideres nedsatte departementet et nytt utvalg, Borge-utvalget, som kom med sin innstilling høsten 2005 (NOU 2005:18). Dette utvalget forholdt seg til kritikken mot Rattsø-utvalget, ved at en i innstillingen aksepterte at en kommer skjevt ut når en bare gjennomfører partielle analyser. En mente imidlertid at det var et empirisk spørsmål i hvilken grad dette fikk betydning for konklusjonene. Utvalget ga Statistisk sentralbyrå i oppdrag å oppdatere modellen til 2003-data samt å kartlegge i hvilken grad bruk av simultane analyser har påvirket resultatene. SSBs utredning er gjengitt som utrykt vedlegg til Borge-utvalgets rapport og foreligger som SSB-rapport 2005/25 (Langørgen et. al. 2005).
SSBs rapport konkluderte med at «partielle modeller kan gi opphav til feilaktige fortolkninger av de observerte utgifts- og inntektsdataene når formålet er å avdekke betydningen av faktorer som påvirker kommunenes utgiftsbehov«. Et viktig konklusjon er at «Forskjellen i resultater mellom partielle og simultane analyser er relativt stor for effektene av variable som fanger opp kostnadsvariasjoner i flere tjenesteytende sektorer, som f.eks. kommunestørrelse og bosettingsmønster«.
Utvalget kommenterer at partielle analyser har sin fordel ved at en da kan gå grundigere inn i særtrekk ved sektoren. Det er opplagt riktig. En langt bedre løsning vil da være å legge inn de nyavklarte sektoraspektene i en ny versjon av den simultane modellen. Det framgår av SSB-rapport 2005/25 at SSB har gjort nettopp dette i sitt arbeid, en har basert seg på de samme forklaringsmateriale som benyttes i inntektssystemet. At utvalget etterpå justerer sin analyse skaper avvik som lett kunne vært løst ved en tilsvarende justering av den simultane modellen.
Det er ikke bare ved sektorspesifikke analyser at en kan fange opp nye forklaringsvariable. Det går også motsatt vei. Som nevnt fant Rattsø-utvalget ingen signifikant sammenheng mellom bostedskriterier for andre sektorer enn grunnskole (både basis og sone) samt administrasjon (bare basis). Heller ikke Borge-utvalget fant det i sine partielle regresjoner. Her tar Borge-utvalget ad notam at SSB har påvist at bosettingsvariable blir underestimert ved partielle analyser. På det grunnlaget valgte Borge-utvalget å basere seg på SSBs anslag for bosettingsvariablene, og fikk dermed inn kriteriene for basis og sone for helsesektoren og for pleie/omsorg i tillegg til grunnskolen. I tillegg ble indikatoren basis økt vesentlig for sektoren administrasjon, miljø og landbruk.
For grunnskolen gikk endringene i motsatt retning. Rattsø-utvalget hadde basert sine analyser på en tilpasning av Agder-modellen som beregner kommunenes utgifter ut fra normtall for klassestørrelse og maksimal reiseavstand for elevene. Normene gjør at mindre og spredtbygde kommuner får en vesentlig høyere utgift per elev enn større og mer tettbygde kommuner. Derfor fikk Rattsø-utvalget signifikante verdier for kriteriene basis, sone, nabo og beregnet reisetid, som til sammen utgjorde 0,15 prosent av sektornøkkelen for grunnskolen (hvor antall innbyggere 6-15 år sto for de resterende 0,85 prosent).
Klassedelingsreglene ble opphever høsten 2003. Borge-utvalget tolket det slik at en nå kunne se bort fra Agder-modellen og kjøre en partiell analyse frikoplet fra grenser i klassestørrelse og reisetid. Nå endret ikke det at lang reisetid er noe en bør unngå. Små og spredtbygde kommuner har små muligheter til å overgå tidligere klassegrenser, elevtallet vil i liten grad gi rom for dette. Det som ble endret var at de partielle beregningene ikke lenger tok hensyn til den kostnad det medfører at kommunene må velge en skolestruktur som i minst mulig grad gir urimelige reiseavstander. Resultatet ble at Borge-utvalget reduserte vektene for bosettingsvariable i grunnskolesektoren fra 0,1500 til 0,0639, dvs. med 57.5 prosent.
At en kuttet ut den normative modellen og dermed fikk svakere effekt av bosettingsvariable påvirker ikke forholdet mellom de partielle analysene til Borge-utvalget og SSBs simultane analyser. SSB-analysene har aldri forholdt seg til Agder-modellens tilpasningsskranker. Borge-utvalget la seg på de samme bosettingsvektene som SSB hadde anslått i sin simultane estimering for alle sektorene, også grunnskolen.
Tabell 3:
Borge-utvalgets forslag til endringer i kostnadsnøkler etter hovedgrupper
| Nøkler per 2005 | Forslag til nye nøkler | |
| Aldersstruktur | 0,7180 | 0,7676 |
| Sosiale kriterier | 0,2160 | 0,1821 |
| Landbrukskriteriet | 0,0050 | |
| Bosettingskriterier | 0,0610 | 0,0503 |
| Sum | 1,0000 | 1,0000 |
Nøklene per 2005 er ikke helt identisk med Rattsø-utvalgets forslag, det har vært en del justeringer i ettertid pga. enkeltinnlemminger etc. i inntektssystemet ol.
Som tabell 3 viser reduseres bosettingsvektene med Borge-utvalgets forslag sammenliknet med de Rattsø-baserte vektene. Selv om Borge-utvalget baserte seg på de simultane anslagene fra SSB for bosettingskriterienes del og dermed fikk kraftigere vekting og fikk lagt inn bosettingsvariable i flere av sektornøklene, ble dette motvirket av at bosettingsvariablene for grunnskolesektoren ble kraftig redusert ved overgangen fra en normativ til en ren statistisk forklaringsmodell.
Departementets oppfølging av Borge-utvalgets innstilling
Etter at Borge-utvalget leverte sin innstilling ble det varslet fra regjeringen at en ville se på endringene i kostnadsnøklene sammen med en gjennomgang også av de øvrige delene av inntektssystemet, dvs. regionaltilskudd, inntektsutjevning, andel skatt vs tilskudd etc. Det ble nedsatt et eget utvalg for å se på disse elementene, Sørheim-utvalget, som avga sin innstilling høsten 2007 (Kommunal- og regionaldepartementet 2007). Departementet framla sine konklusjoner våren 2010, i kommuneproposisjonen for 2011 (Prop. 124 S (2009-2010). Endringene ble innført fra 2011 av. Det gikk mao. lang tid fra Borge-utvalgets innstilling forelå til departementet fremmet sine endringer. I mellomtiden hadde departementet oppdatert flere av beregningene og også fått innhentet nye analyser på en del områder.
Departementet gjentar Borge-utvalgets syn om at det er en styrke ved partielle analyser at en da kan gå mer i dybden på den enkelte sektor. Det er bare riktig dersom en sammenlikner med simultane analyser som ikke er like detaljerte på sektornivå. Det er ikke presentert noen argumenter for at en skal unnlate å gjøre estimeringsarbeidet med simultan modell, gitt at en tar med de variable som en finner egnet også på sektornivå. Derimot er det påvist at partielle analyser alene gir skjeve estimater, og at dette spesielt for bosettingsvariable gir for lave effektanslag.
Departementet fikk utført simultane analyser fra SSB i forkant av kommuneproposisjonen 2011, med oppdatering fram til 2008 (Langørgen et.al. 2010). I tillegg valgte departementet å lage egne partielle regresjonsanalyser på sektornivå.
En viktig endring fra 2011 av er innlemmingen av barnehagetilskuddene i inntektssystemet. Her har en brukt egen innhentet beregning som ikke viser noen effekt av bosettingsvariable. Heller ikke KOMMODE finner at slike effekter er signifikante for barnehagesektoren, basert på beregninger på den langt mindre delen av de frie inntektene som gikk til barnehageformål før 2011. Når det kommer en ny sektor inn i systemet i 2011 vil de øvrige sektornøklene får redusert vekt i den samlede kostnadsnøkkelen. Kriterier som ikke inngår hos barnehagene vil svekkes med 16,6 prosent pga innlemmingen. Det må en ta hensyn til når en vurderer utviklingen i de bosettingsrelaterte nøklene.
For alle sektorene har departementet valgt å basere seg på sine egne regresjoner og ikke på de simultane beregningene fra SSB, med unntak av bosettingskriteriene. Her har en valgt å fastlegge kriterievektene som et gjennomsnitt av vektene fra den simultane SSB-beregningen og departementets partielle regresjoner.
Når en tar gjennomsnittet av korrekt beregnede sektortall basert på simultan estimering, og departementets egne partielle regresjoner som en vet gir for lave tall for bosettingsnøklene, er en garantert å komme for lavt ut både for de aktuelle sektorene og for de samlede kostnadsnøklene. Dette er en annen metode enn Borge-utvalget benyttet, de baserte seg på SSBs simultane beregning for bosettingsvariablene, siden det var påvist at partielle beregninger ga et for lavt anslag. Her står en mao. over for en metodisk endring, etablert av departementet uten noen reell faglig begrunnelse, antakelig pga. et politisk ønske om å å få redusert vektene for bosettingsvariablene.
Tabell 4:
Avvik mellom SSBs anslag og departementets 2011-vedtak for bosettingskriteriene
| KOMMODE | dep.vedtak | avvik i pst | ||
| Administrasjon,landbruk, miljø | Basis | 0,1252 | 0,1172 | -6,4 |
| Grunnskole | Basis | 0,0243 | 0,0184 | -24,3 |
| Sone+nabo | 0,0656 | 0,0508 | -22,6 | |
| Helsetjeneste | Basis | 0,0967 | 0,0568 | -41,3 |
| Sone+nabo | 0,0927 | 0,0956 | 3,1 | |
| Pleie,omsorg | Basis | 0,0205 | 0,0120 | -41,5 |
| Sone+nabo | 0,0306 | 0,0232 | -24,2 |
Tabell 4 viser endringene i sektorvektene. Disse påvirkes ikke av at barnehagesektoren innlemmes som en ny sektor fra 2011 av, det er den samlede sektorveide kostnadsnøkkelen som påvirkes av dette. Effektene for bosettingsvariablene i den sammenveide sektoren framgår av tabell 5.
Tabell 5:
Endringer i kostnadsnøkler for hovedgrupper per 2011
| Nøkler 2010 | Nye nøkler 2011 | pst. endring | |
| aldersfordeling | 0,7240 | 0,6736 | -6,96 |
| sosiale kriterier | 0,2090 | 0,2734 | 30,81 |
| landbrukskriteriet | 0,0050 | 0,0031 | -38,00 |
| bosettingsmønster | 0,0620 | 0,0499 | -19,52 |
| Sum | 1,0000 | 1,0000 |
Innlemmingen av barnehagesektoren forklarer mye av vektøkningen for sosiale kriterier, de utgjør rundt halvparten av den nye sektornøkkelen. Reduksjonen i bosettingskriteriene er markert sterkere enn sektorinnlemmingen for barnehagene alene skulle tilsi.
Ny runde i 2017
Departementets opplegg for beregning av nye kostnadsnøkler i 2017 er presentert i høringsnotatet av 16.12.2015. Her legger en seg på samme opplegg som en gjorde i 2011-revisjonen. Det er innhentet oppdaterte SSB-beregninger utført på simultan modell (Langørgen et. al. 2015). Så lager departementet egne partielle regresjoner, vel vitende om at det gir for lave anslag for bosettingsvariable. Så baserer en de nye kostnadsnøklene på et gjennomsnitt av SSBs beregninger og departementets egne regresjoner. Snittet av forventningsrette SSB-anslag basert på simultan regresjon og for lave departementstall basert på partiell regresjon gir nye kostnadsnøkler som systematisk undervurderer effekten av bosettingsvariablene.
Som begrunnelse for en slik metodikk gjentas begrunnelsen fra 2011-revisjonen (Kommuneproposisjonen 2011), at partielle sektoranalyser kan avdekke særlige forhold innen sektorene som kan bedre forklare utgiftsbehovene. Uten tvil riktig, men så er det intet i veien for å ta med eventuelle nyoppdagede variable også i de simultane analysene. Så viser det seg at en her ikke har slike nye funn å vise til.
En ny begrunnelse som lanseres i høringsnotatet er at SSB-estimatene varierer fra år til år og derfor er usikre. Det er korrekt at SSB-tallene varierer over år. SSB-analysen før 2011-revisjonen (Langørgen et. al. 2010) har tall for alle kalenderårene 2001-2008, og analysen brukt i høringsnotatet (Langørgen et. al. 2013) har tall for alle årene 2011-2013. Departementets egne regresjoner foreligger bare for året 2008 (2011-revisjonen) og for 2014 (høringsnotatet). Da vil en naturlig nok ikke ha år-til-år-variasjoner, uten at det kan tolkes som at departementets tall er mer stabile. En kan snarere se det som en styrke at det er årlige variasjoner i SSBs estimater. Som kjent varierer kommunenes inntektsrammer over år, slik at stramheten i kommuneøkonomien kan pulsere tildels kraftig. Det ville vært et faresignal om ikke dette ga seg utslag i estimeringsresultatene.
Ut fra slike «resonnementer» påstår høringsnotatet at det er grunn til å anta at SSBs anslag overvurderer effekten av bosettingsvariablene. Det presenteres ingen reelle argumenter for en slik påstand. Faktum er at den faglige kritikken som ble reist mot partielle regresjoner etter Rattsø-utvalgets rapport er alment akseptert, og Borge-utvalget valgte derfor fullt ut å basere seg på SSBs simultane analyser i sine anslag for bosettingseffekter. Uten noen reell faglig begrunnelse velger departementet både i 2011-revisjonen og i høringsnotatet å kaste vrak på de faglig baserte konklusjonene og gå delvis tilbake til mer Rattsø-liknende metoder.
Tabell 6.
Avvik mellom SSBs anslag og høringsnotatets forslag for bosettingskriteriene
| KOMMODE | høringsforslag | avvik i pst | ||
| Administrasjon,landbruk, miljø | Basis | 0,1611 | 0,1173 | -27,2 |
| Grunnskole | Basis | 0,0321 | 0,0197 | -38,6 |
| Sone+nabo | 0,0508 | 0,0374 | -26,4 | |
| Helsetjeneste | Basis | 0,1034 | 0,0695 | -32,8 |
| Sone+nabo | 0,0896 | 0,0568 | -36,6 | |
| Pleie,omsorg | Basis | 0,0347 | 0,0183 | -47,3 |
| Sone+nabo | 0,0344 | 0,0222 | -35,5 |
Som en ser av tabell 6 vil høringsnotatets forslag gi en kraftig undervurdering av bosettingsvariablene, med den følge at små og spredtbygde kommuner får en klar undervurdering av utgiftsbehovene, med tilhørende underfinansiering av kommuneøkonomien.
Tabell 7:
Bosettingsvariable, samlet vekt etter sektorvekting
basis: administrasjon, grunnskole, pleie/omsorg, helsetjenester
sone/nabo: grunnskole, pleie/omsorg, helsetjenester
| 2011-revisjon | ny revisjon 2017 | |
| Estimeringsår | 2008 | 2013 SSB, 2014 dep |
| Basistilskudd | ||
| SSB-KOMMODE | 0,0303 | 0,0385 |
| Dep-nøkler | 0,0233 | 0,0244 |
| Avvik | -0,0070 | -0,0141 |
| Sone/Nabo-kriterium | ||
| SSB-KOMMODE | 0,0332 | 0,0296 |
| Dep-nøkler | 0,0266 | 0,0202 |
| Avvik | -0,0066 | -0,0094 |
Som tabell 7 viser er det en svakere utvikling i departementets anslag enn i SSBs beregninger. Departements undervurdering av effekten av bosettingsvariable er mao. kraftigere i høringsnotatet enn ved 2011-revisjonen. Effekten for de samlede nøklene (etter sammenveining av sektorene) er vist i tabell 1.
Kommunestørrelse som frivillig tilpasning: avkortning av basistilskuddet
I ovenstående kapitler er basistilskuddet kommentert ut fra den ordinære kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen, slik denne er foreslått i høringsnotatet. Basistilskuddet utgjør her et gitt beløp per kommune. For små kommuner kan basistilskuddet ha stor økonomisk betydning, mens det er av mindre betydning jo større kommunen er.
Når kommuner slår seg sammen får den nye kommunen mindre i basistilskudd enn summen av tilskuddene før sammenslåing. Det gir et insitament til å unngå sammenslutning. Hvis en frivillig velger ikke å slå seg sammen mener høringsnotatet at kommunestørrelsen kan oppfattes som en frivillig og ikke en objektiv faktor.
Tilsvarende tanker er blitt vurdert både av Rattsø-utvalget og Borge-utvalget. Rattsø-utvalget avviste å vurdere dette nærmere av tidsmessige årsaker, mens Borge-utvalget utredet en modell basert på avkortning ut fra et såkalt strukturkriterium. Det er dette høringsnotatet nå foreslår iverksatt fra 2017 av.
Strukturkriteriet er basert på at smådriftsulempene er reelle opp til et visst befolkningsnivå. Det operasjonaliseres ved at en for hver grunnkrets måler reisedistanse for å nå et befolkningsgrunnlag på 5000 personer, uavhengig av om en må krysse kommunegrenser. For hver kommune beregnes kommunens strukturkriterium som snittet av reisedistansene for grunnkretsene i kommunen. Grensen på 5000 innbyggere er satt ut fra forskningsmateriale som anslår at over dette nivået er smådriftsulempene for kommunenes administrasjonsutgifter tilnærmet uttømt. For de enkelte tjenestene er dette annerledes, her er det lokalt bosettingsmønster som er avgjørende og det må anses å være uavhengig av kommunestrukturen. Det opplyses at grensen på 5000 kan vurderes nærmere.
Strukturkriteriet er utformet slik at jo kortere gjennomsnittlig reisetid innbyggerne har for å nå et befolkningsgrunnlag på 5000 innbyggere, jo lettere er det å få til sammenslåinger. Det er ikke åpenbart. Særlig når en bare ser på administrasjonsutgifter og ikke tjenestekostnadene er det vanskelig å se at snittinnbyggerens reisetid til å treffe 5000 andre mennesker i eller utenfor kommunen kan anses avgjørende for muligheten til kommunesammenslåing. Det virker derfor som at strukturkriteriet mer er foreslått ut fra at det er operasjonelt enn at det er en god indikator for sammenslåingsmulighetene.
Sammenslåing krever at en finner villige partnere. En liten kommune som er nabo til en stor vil kunne oppleve at den store er mer interessert i å slå seg sammen med naboen i motsatt retning. Den forsmådde beiler bør unngå å bli rammet med trekk i basistilskuddet i en situasjon hvor egen valgfrihet ikke er til stede.
Konkret er utformingen foreslått slik at kommunene får fullt basistilskudd dersom gjennomsnittlig reisetid for å nå 5000 innbyggere, inklusive reiser over kommunegrenser, overstiger en gitt kilometergrense (med tillegg for fergedistanser ol). Er den gjennomsnittlige reisetiden lavere enn grenseverdien avkortes basistilskuddet tilsvarende reisetidens andel av grenseverdien. Det gjør at kommuner med større sentra i eller nært utenfor kommunen får avkortning, mens små kommuner hvor også omlandet er spredtbygd unngår avkortning.
Hvilken kilometergrense som skal benyttes blir avgjørende. Her har en antydet en grenseverdi lik gjennomsnittlig reisetid for kommuner under 5000 innbyggere, som for høringsnotatets del gir en grenseverdi på nær 25,4 km.
Kilometergrensene er presentert som illustrasjoner, og det åpnes for at en kan vurdere dette nærmere. Det bør en absolutt gjøre. Siden linken mellom en slik gjennomsnittlig reisetid og muligheten for kommunesammenslåing i beste fall er uhyrlig svak bør en velge en grense som i større grad avspeiler hva en anser som operativt nærmilø. Da bør kilometergrensen settes lavere enn i disse eksemplene.
Et særtrekk ved denne modellen er at også kommuner større enn 5000 innbyggere får redusert basistilskuddet dersom reisetiden for å nå 5000 innbyggere er mindre enn 25,4 km. Jo større folketall i kommunen jo mindre er ofte gjennomsnittlig reisetid for å nå 5000. Da kommer en lett under 25,4 km, og dermed reduseres basistilskuddet.
Høringsnotatet er lite presist når det gjelder avgrensningen av det basistilskuddet som skal være gjenstand for avkortning. Det presiseres flere steder at smådriftsulemper på tjenestenivåene ikke skal berøres. Også på tjenestenivå inngår det basistilskudd i sektorenes kostnadsnøkler for hhv. grunnskole, helsetjenester og for pleie/omsorg, i tillegg til nøkler for reisetid innen egen sone og til nabosone. Det blir derfor noe uklart når en gjennomgående bruker ordet basistilskudd uten ytterligere avgrensning når en omtaler avkortning ut fra strukturkriteriet. Dersom en skal akseptere modellen med avkortning må det entydig presiseres at dette utelukkende gjelder for den delen av basistilskuddet som inngår i sektornøkkelen for administrasjon.
Når noen kommuner får avkortning og andre kommuner beholder uendret basistilskuddet for administrasjon, vil samlet utbetaling reduseres. Høringsnotatet foreslår at det håndteres ved at en øker vekten på de øvrige kriteriene tilsvarende. Det virker lite rimelig. Det er en langt bedre fordelingsmessig løsning å øke vekten på basistilskuddene i de øvrige sektornøklene utenom administrasjon. Da vil en fortsatt få redusert administrasjonssektorens basistilskudd men fordeler gevinsten mer til de kommunene som ikke har stordriftsfordeler på tjenestenivå.
En annen uklarhet er tidsprofilen. Tenker en seg at det kommer en og annen sammenslåing omlag hvert år vil virkningen av avkortning ved strukturkriteriet endres fra år til annet. Om det skal medføre samtidige justeringer av de øvrige kostnadsnøklene slik høringsnotatet foreslår, vil en måtte ha gjennomgripende årlige justeringer av kostnadsnøklene. Det virker som en unødig komplisert løsning. Det må være langt bedre å anvende avkortningsmidlene annerledes, f.eks. å la dem overføres til skjønnspotten.
Regionalpolitiske tilskudd
Utgiftsutjevningen brukes til å fordele innbyggertilskuddet mellom de enkelte kommunene, slik at en (dersom nøklene er korrekt beregnet) får kompensert for ulikheter i utgiftsbehov.
Ut over innbyggertilskuddet består rammetilskuddet av et skjønnstilskudd og fem regionale tilskudd. To av disse, veksttilskuddet og storbytilskuddet, går til sentrale kommuner mens tre tilskudd er innrettet mot periferikommuner. Det er Nord-Norge/Namdaltilskuddet, distriktstilskudd Sør-Norge, og småkommunetilskuddet. Mens innbyggertilskuddet i 2016 er på 119 053 millioner kroner er summen av de tre periferiorienterte tilskuddene på 2 984 millioner.
Som høringsnotatet påpeker er disse tilskuddene ment å stimulere utviklingen i vekstsvake områder. De er ikke ment å reflektere avvikende utgiftsbehov, annet enn ved at gode kommunale tjenester er en faktor av vekststimulerende art.
Omfanget av de periferiorienterte tilskuddene har variert en del fra år til år ut fra sittende regjerings politiske prioriteringer. I kommuneproposisjonen for 2011 ble det gjort endring både av småkommunetilskuddet og Nord-Norge/Namdalstilskuddet, begrunnet med at nå innførte en nye kostnadsnøkler som bedre enn før fanget opp de reelle utgiftsbehovene. Småkommunetilskuddet ble redusert med 1 million kroner, som en anslo å tilsvare effekten av økt vekt for basistilskuddet. Samtidig ble Nord-Norge/Namdaltilskuddet redusert med 10 prosent, med tilsvarende begrunnelse.
Nå ble ikke basistilskuddet økt, det ble tvert imot redusert fra 0,0250 i 2010 til 0,0233 i 2011. Som omtalt ovenfor fikk en økt vekt på basiskriteriet for helse og pleie/omsorg, men dette ble motvirket av at basistilskuddet for grunnskolen ble kraftig redusert ved at en ikke lenger tok hensyn til øvre grenser for elevenes reisetid ved beregningene. Ganske freidig å ignorere minus-endringene for så å nulle ut pluss-endringene med tilsvarende reduksjon i regionaltilskuddene. Totalt sett fikk en dermed både redusert samlet basistilskudd og i tillegg reduserte regionaltilskudd begrunnet med at basis skulle ha økt.
Dagens kostnadsnøkkel har omlag samme vekt på bosettingskriterier som den nøkkelen en etablerte i 2011, og forslaget til nye vekter for 2017 gir bare en beskjeden reduksjon. Det er derfor en rimelighet i at høringsnotatet nå ikke foreslår nivåendringer i de periferiorienterte tilskuddene. Det foreslås derimot endringer i innretningen som vil ha viktige konsekvenser.
Det bør reageres mot den gjentatte påstanden om at ugiftsutjevningen kompenserer smådriftsulempene fullt ut. Som vist i kapitlene ovenfor gir dagens system en markert underkompensasjon for bosettingskriteriene, og særlig for basistilskuddets del. Ved innføring av et strukturkriterium som avkorter basistilskuddet (se forrige kapittel) vil denne underfinansieringen økes vesentlig for en stor andel kommuner.
Det foreslås ingen endringer i storbytilskuddet og veksttilskuddet. For skjønnstilskuddet viser høringsnotatet til at deler av dette også er regionalpolitisk begrunnet, og at en «legger opp til en egen prosess for skjønnstilskuddet i forbindelse med fastsetting av skjønnsrammen for 2017«. Skjønnsrammen vedtas av stortinget ved behandling av kommuneproposisjonen 2017, dvs. samme proposisjon som behandler de øvrige elementene i høringsnotatet. Virker derfor mildt sagt uklart hva en mener med «en egen prosess» og i hvilken grad dette vil åpne for innspill fra andre en de politiske partiene på Stortinget og eventuelt KS gjennom konsultasjonsmøtene med departementet. Dette virker som en svært tillukket prosess.
For de tre periferirettede regionaltilskuddet foreslår høringsnotatet konkrete justeringer.
Småkommunetilskuddet gis i dag som et fast beløp per kommune med færre enn 3200 innbyggere. Satsen er høyere for Nord-Troms og Finnmark enn for resten av landet.
Nord-Norge- og Namdalstilskuddet gis i dag med et fast beløp per innbygger, hvor satsen varierer mellom Nordland/Namdalen, Troms eks. tiltakssonen, Nord-Troms, samt Finnmark.
Distriktstilskudd Sør-Norge gis til kommuner som ikke får Nord-Norge/Namdalstilskudd, med en skatteinntekt under 120 prosent av landssnitt samt en distriktsindeks opp til 46. Satsen graderes ut fra indeksen hvor lavere indeks gir høyere tilskudd. Distriktsindeksen er et mål for distriktspolitiske vanskeligheter gradert fra 0 til 100.
Forslaget er å fjerne småkommunetilskuddet som eget tilskudd og i stedet gi småkommunetillegg innenfor hhv. Nord-Norge/Namdaltilskuddet og Distrikstilskudd Sør-Norge. Det foreslås at tillegget skal graderes ut fra distriktsindeksen. Videre foreslås det at deler av tillegget skal gis per innbygger og ikke per kommune.
Ut over dette tillegget skal Distriktstilskudd Sør-Norge og Nord-Norge/Namdaltilskuddene videreføres. Det sies ikke annet om disse enn at «det vil bli gjort justeringer i tilskuddene slik at mer enn i dag fordeles per innbygger«.
Basistilskuddet er betydelig underdimensjonert. Da blir det galt å vri innretningen til tilskuddene slik at basiselementet også her svekkes. En burde gjort det motsatte, ut fra at det er kommuner hvor basistilskuddet har stor betydning at underfinansieringen er sterkest. Nettopp her burde de regionalpolitiske tilskuddene fokusere innretningen ut fra målsettingen om å gi vekststimulanser til de kommunene som har sterkest behov for dette.
Skatteinntekter
Høringsnotatet gir en grei oversikt over prinsipper, endringer og justeringer i skattesystemet for kommunene de senere årene. Bortsett fra på ett punkt, selskapsskatten, gis det ingen signaler om endringer.
Selskapsskatten er i dag statlig. Notatet sier at en fra 2017 vil etablere en ny modell hvor kommuner med vekst i lønnssummen for private foretak skal motta en direkte andel av selskapsskatten. Dette for å stimulere kommunene til å føre en vekstfremmende lokal politikk. Denne selskapsskatten skal så inngå i den ordinære skatteutjevningen, dvs. at gevinsten lokalt blir en andel av brutto selskapsskatt for kommunens del. Detaljene blir lagt fram i kommuneproposisjonen for 2017.
En ber ikke om høringsuttalelser på dette punktet, det framlegges som en orientering om hva en har bestemt seg for å gjøre.
Dette tiltaket vil gi en gevinst for kommuner i vekstkraftige områder. Noe av gevinsten vil samtidig overføres til de andre kommunene gjennom skatteutjevningen. Samtidig må en regne med at den samlede kommunerammen ikke vil bli påvirket, slik at de øvrige delene av inntektssystemet vil bli tilsvarende nedskalert.
Oppsummering
Det har vært et gjennomgående trekk helt siden Rattsø-utvalgets innstilling i 1996 at alle større revisjoner har medført en redusert vekt på bosettingsdelene av kostnadsnøklene. Det har skjedd til tross for at en nesten samstemt faglig debatt har påvist at når en bruker partielle regresjoner vil effekten av sektorovergripende faktorer slik som bosettingsvariable underestimeres.
Av den grunn ble det utviklet simultane analysemodeller hvor en unngikk dette. Borge-utvalget brukte disse for bosettingsvariablenes del i sitt forslag til nye kostnadsnøkler. Dette ble ikke implementert. Ved revisjonene i 2011 og nå i 2017 har departementet bestilt slike simultane beregninger fra Statistisk sentralbyrå. Så har en valgt samtidig å gjennomføre egne partielle regresjoner som gir en underestimering, og latt nye nøkler fastlegges som et snitt mellom SSBs anslag og departementets egne anslag. Dermed har en utviklet et system med kostnadsnøkler som systematisk undervurderer bosettingsfaktorenes betydning for kommunenes utgiftsbehov. Resultatet er en systematisk underfinansiering av små og spredtbygde kommuner.
Høringsnotatets forslag til nye kostnadsnøkler viderefører denne linjen. Sammenliknet med dagens nøkler er det en moderat reduksjon i bosettingsfaktorenes vekt i kostnadsnøklene. En viderefører opplegget fra 2011 ved at en legger seg på snittet av egne regresjoner som undervurderer vekten av bosettingsvariable og forventningsrette estimater fra SSBs simultane beregninger. Undervurderingen av bosettingsfaktorenes betydning for utgiftsbehovet gjelder både reisetidsvariable (sone, nabo) og basistilskuddet. Underestimeringen er klart sterkest for basistilskuddets del, ref. tabell 7 ovenfor.
Gitt denne situasjonen for utgiftutjevningens del er det uheldig at de øvrige forslagene i høringsnotatet forsterker virkningen av et for lavt basistilskudd.
Strukturkriteriet gir en avkortning av basistilskuddet for alle kommuner som har kortere gjennomsnittlig reisetid enn 25 km for å nå 5000 innbyggere. Det vil bl.a. ramme kommuner som ikke finner naturlige nabokommuner å slå seg sammen med. Det vil også være mange kommuner som fortsatt får avkortning selv etter sammenslåing.
Endringen i de periferirettede regionaltilskuddene foreslås justert slik at mer skal gis per innbygger og mindre per kommune. Dette gir en ekstra innstramming på basisdelene av det samlede inntektssystemet.
Endelig trekker meldingen om innføring av selskapsskatt i samme retning.
Den samlede virkning må derfor anses som en klar og gjennomgående innstramming nettopp av den delen av inntektssystemet som alt i dag gir en kraftig underdekning av de kommunale utgiftsbehovene.
Referanser:
Aaberge, Rolf og Audun Langørgen (1997): «Fiscal and Spending Behavior of Local Governments: An Empirical Analysis Based on Norwegian Data«. Discussion Paper 196, Statistisk sentralbyrå 1997
Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2015): «Forslag til nytt inntektssystem for kommunene«. Høringsnotat av 16.12.2015
Kommunal- og regionaldepartementet (2007): «Forslag til forbedring av overføringssystemet for kommunene«. Sørheim-utvalget. H-2203 B
Langørgen, Audun og Rolf Aaberge (2001): «KOMMODE II estimert på data for 1998«. Notater 2001/6, Statistisk sentralbyrå
Langørgen, Audun, Taryn Ann Galloway, Magne Mogstad og Rolf Aaberge (2005): «Sammenlikning av simultane og partielle analyser av kommunenes atferd«. Rapporter 2005/25, Statistisk sentralbyrå
Langørgen, Audun, Simon Pedersen og Rolf Aaberge (2010): «Stabilitet i kommunenes økonomiske atferd 2001-2008«. Rapporter 25/2010, Statistisk Sentralbyrå
Langørgen, Audun, Sturla Løkken og Rolf Aaberge (2015): «Kommunenes bundne kostnader 2011-2013:Estimater fra modellen KOMMODE«. Notater 2015/43, Statistisk sentralbyrå
NOU 1996:1 «Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner«. Rattsø-utvalget
NOU 2005:18: «Fordeling, forenkling, forbedring. Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner«. Borge-utvalget
Mønnesland, Jan (1996): «Nye kostnadsnøkler i inntektssystemet for kommunene – en faglig kommentar til Rattsø-utvalgets regresjoner«. Regionale trender nr 1/86, Norsk institutt for by- og regionforskning
Prop. 124 S (2009-2010): «Kommuneproposisjonen 2011«. Kommunal- og regionaldepartementet 2010
Schweder, Tore (1996a): «Rattsøutvalgets regresjoner«. Sosialøkonomen nr. 4 1996
Schweder, Tore (1996b): «Statistisk analyse som undersøkelse eller illustrasjon: Rattsøutvalget og spredtbygdhet«. Tidsskrift for samfunnsforskning 37, 1996
Toresen, Jøran (1996): «Kommunalt utgiftsbehov. Kommentarer til Rattsø-utvalgets innstilling«. NIBR-notat 1996:113
