Kommunal og Distriktsdepartement
Postboks 8112, Dep
0032 OSLO
Skiptvet, 2. Januar 2023
Høringsuttalelse fra Lokalsamfunnsforeningen til – NOU 2022 Inntektssystemet for kommunene.
Den overordnede målsetting for utviklingen av kommunesektoren må være å fremme bosetting og utvikling i hele landet, og å redusere geografiske og sosiale forskjeller. Inntektssystemet for kommunene er et viktig virkemiddel for å nå denne målsettingen.
Utvalgets innstilling inneholder mange forslag til endringer i inntektssystemet. En rekke forslag er i strid med regjeringsplattformen som ble framforhandlet mellom Arbeiderpartiet og Senterpartiet i Hurdal.
Hurdalsplattformen slår fast at regjeringen vil:
«Fjerne delene i inntektssystemet som straffer kommuner som ikke slår seg sammen.»
«Sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft.»
«Beholde eiendomsskatten som en kommunal skatt og at maksimumssatsen for bolig, fritidseiendom, og næringseiendom videreføres på dagens nivå. Eventuelle endringer i eiendomsskatten må utredes i samarbeid med kommunene.»
Til inntektsutvalgets innstilling har vi følgende merknader:
Den samlede virkningen av forslagene fra utvalget innebærer en omfordeling av inntekter fra små og mellomstore kommuner til de største kommunene og fra distriktene til de mest sentrale delene av landet. Enkelte elementer i inntektssystemet fremmer allerede sentralisering og kommunesammenslåing. Flere av forslagene fra utvalget forsterker dessverre dette.
Noen av forslagene har svært vidtrekkende konsekvenser. Dette gjelder særlig forslagene som svekker inntektene fra lokal naturressursutnyttelse. Slike inntekter skal kompensere for økologiske og miljømessige kostnader ved naturinngrep og gi lokalsamfunnene incentiver til å bidra til det grønne skiftet. Det er derfor svært uheldig dersom innstillingen bidrar til å skape usikkerhet rundt inntekter som bør være stabile og forutsigbare rammebetingelser for lokalsamfunnene. Disse forslagene er dessuten i strid med de reformene regjeringen selv har foreslått i statsbudsjett for 2023. For eksempel:
Utvalget foreslår at kommunenes lokale inntekter fra naturressursutnyttelse (vann, vind og oppdrett) skal defineres som skatteinntekter og trekkes inn i skatteutjevningen mellom kommunene. Dette er i strid med Hurdalsplattformen som slår fast at regjeringen skal: «Sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft.» (Kapittel 7, «Kommunal og distriktspolitikk: Tjenester nært folk»)
Kommunenes vannkraftinntekter består flere ulike ordninger, deriblant en nasjonal naturressursskatt. Denne skatteformen inngår allerede i utjevningen av skatteinntektene gjennom inntektssystemet. Beløpet som utjevnes er 1,2 milliarder kroner. Virkningen av dette for de fleste vertskommunene er at bare en svært liten del av naturressursskatten gir lokale inntekter til vertskommunen. Dette er omtalt slik i kommuneproposisjonen 2023 fra regjeringen: «Naturressursskatten omfordeles også gjennom skatteutjevningen, selv om dette er en skatteinntekt som ikke går til alle kommuner. Skatteutjevningen innebærer at de fleste vertskommunene for vannkraftanlegg med samlet skatt fra formue, inntekt og naturressursskatt per innbygger på under 90 prosent av landsgjennomsnittet i praksis sitter igjen med rundt fem prosent av naturressursskatten til kommunen. Dette gjelder de fleste av vertskommunene.» (Kapittel 9.1 i kommuneproposisjonen 2023)
Utvalget går inn for at kommunenes eiendomsskatt på kraftanlegg, vindkraft, kraftnett og anlegg for … petroleum» også skal inngå i skatteutjevningen. Dette er også i strid med Hurdalsplattformen som slår fast at regjeringen vil: «Beholde eiendomsskatten som en kommunal skatt og at maksimumssatsen for bolig, fritidseiendom, og næringseiendom videreføres på dagens nivå. Eventuelle endringer i eiendomsskatten må utredes i samarbeid med kommunene.»
Utvalget skisserer «en egen utjevningsmodell for inntektene fra eiendomsskatt på kraftanlegg med videre, konsesjonskraft og havbruksinntektene på siden av den ordinære inntektsutjevningen». Dette forslaget innebærer en prinsippendring som vil skape sterk motstand mot inntektssystemet dersom det gjennomføres. Det er ingen grunn til at nettopp inntektssystemet skal benyttes på denne måten. Forslaget griper direkte inn i nærings- og miljøpolitikken. Det er nødvendig at regjeringen avklarer sin holdning til dette raskt.
Utvalget vil ikke likestille inntektene fra utbytte som følge av de største kommunenes eierskap i kraftsektoren med naturressursinntekter fra oppdrett, vannkraft og vindkraft. Utbytteinntektene skal derfor ikke inngå i den nye modellen for inntektsutjevningen, etter utvalgets oppfatning. Dette er en urimelig forskjellsbehandling av små distriktskommuner og store bykommuner.
Utvalget er i strid med regjeringsplattformen på et særdeles viktig punkt for Lokalsamfunnsforeningen:
Den forrige regjeringen brukte inntektssystemet aktivt for å belønne kommunesammenslåing og straffe små og mellomstore kommuner som ikke ønsket å slå seg sammen med nabokommunene. Det viktigste enkelt-elementet i denne politikken var en kraftig reduksjon i basistilskuddet til kommunene. Dette basistilskuddet ble redusert med opptil 50% for mange kommuner. Utvalget foreslår å endre beregningsmåten, men viderefører graderingen. Det framgår av innstillingen at det hele bygger på (politisk) skjønn: «Som i dagens modell må grenseverdiene for når en kommune skal motta full verdi på basiskriteriet, og utformingen av modellen, fastsettes ved hjelp av skjønn.» Hurdalsplattformen slår imidlertid fast at regjeringen vil: «Fjerne delene i inntektssystemet som straffer kommuner som ikke slår seg sammen.»
Det er uventet og overraskende at utvalget i så liten grad ønsker å utjevne de store inntektsforskjellene mellom kommunene som skyldes inntektsforskjellene i skattegrunnlaget. Utvalget går mot å endre den symmetriske inntektsutjevningen og de går mot å redusere skatteandelen i inntektssystemet. En sterkere inntektsutjevning vil kunne ha stor betydning for mange kommuner som hverken har eierinntekter eller vertskommuneinntekter fra naturressurser. Sterkere symmetrisk inntektsutjevning eller redusert skatteandel i inntektssystemet må derfor gjennomføres av regjeringen.
Utvalget går ikke inn for å inkludere eiendomsskatt på bolig og fritidseiendom i skatteutjevningen i inntektssystemet. Det er bra, men det er et forhold som ikke omtales: Det er et mindretall av kommunene i Norge som nå ikke har innført eiendomsskatt. Dette mindretallet er kommuner med et høyt skattegrunnlag («skattesterke» kommuner der inntekts- og formue nivået er høyt) og som har en sterk vedvarende økning i folketallet.
Utvalget går imidlertid inn for å redusere den ustabile virkningen som utbytteskatt og formueskatt har på skattegrunnlaget i inntektsutjevningen. Dette framstår som fornuftig gitt de store utslagene den ujevne fordelingen av disse skatte-artene har og de konsekvensene det har fått i 2021 og 2022.
Inntektssystemet brukes til å realisere flere politiske målsettinger, blant annet gjennom en rekke regionalpolitiske tilskudd. Utvalget mener at slike tilskudd bør begrenses, men at de av distriktspolitiske grunner bør bevares for små kommuner, kommuner med befolkningsnedgang og distrikts-utfordringer.
Vi er uenig i at småkommunetillegget i distriktstilskuddene reduseres med 1 million kroner pr kommune. Et slikt kutt kommer på toppen av en nedgang i folketallet i mange distriktskommuner og vil bidra til å forsterke sentraliseringen.
Lokalsamfunnsforeningen støtter vurderingene av at: «Veksttilskuddet» og «regionsentertilskuddet» har svak faglig begrunnelse og at ordningene kan fjernes.
En vesentlig del av utvalgets arbeide består i en gjennomgang av kostnadsnøkler i utgiftutjevningen i inntektssystemet. Endringene som foreslås er i stor grad basert på statistiske beregninger og i noen tilfeller illustrerer de at det er vanskelig å forklare sammenheng mellom faktiske variasjoner i utgiftsnivået og de bakenforliggende faktorene som man antar er årsaken til at utgiftene oppstår. (Eksempelvis utgifter til barnevern.)
Det er særlig en av endringene i delkostnadsnøklene som gir en stor omfordeling. Det gjelder antall personer med psykisk utviklingshemming, som får vesentlig lavere vekt. Utvalget skriver at denne endringen må sees i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.
Utvalget foreslår også at toppfinansieringsordningen blir endret slik at den bedre ivaretar kommuner som får høye kostnader pr innbygger, altså kommuner som har mange tjenestemottakere i forhold til folketallet.
Dette er en vurdering som Lokalsamfunnsforeningen støtter.
Med vennlig hilsen
Lokalsamfunnsforeningen, v/ Svein Olav Agnalt, leder
